台北市打造城市風險管理「首善」之都

台北市打造城市風險管理「首善」之都

台北市與周邊衛星市鎮(基隆、新北、桃園)所連結而成的台北都會區,是台灣人口最多的都會區。做為首都及台北都會區的發展核心,台北市不僅是臺灣政治、經濟與文化發展的中心,更是台灣最國際化、最具國際知名度的都市。

首都受災,即成「國家級」災難

城市風險管理及危機處理能力是現代化都會總體競爭力的重要環節,與其他五都相較﹐台北市面臨的風險「特色」是什麼?台北市消防局局長吳俊鴻立即點出:六都裡只有台北市發生災難時,立刻成為「國家級」災難。台北市不僅是首都,更已是一個國際級的都會型城市。中央政府機關、各大企業總部林立、交通系統(地下化及高架化)發達、服務產業就業人口超過80%?都市人口密度已遠高於東京、香港、新加坡、上海等亞洲主要城市。一旦遭受重大災害侵襲時,所造成的財物損失及人命傷亡勢必高於其他縣市,且對政府運作、社會及經濟總體影響層面亦極大。因此首都受災,勢必立即“升等”為「國家級」災難。

三大隱患:地震、土石流、特殊公共空間

除了壓力等級,台北市還面臨了哪些主要的災害隱患?消防局局長吳俊鴻表示,地震、強降雨引發的水土災害,及高樓/複合式等特殊公共空間的防火防災,是他一直不敢掉以輕心的三大隱患。
一、地震可能引發的連鎖效應根據中央地質調查所資料顯示,分布於台北盆地及周圍的斷層有山腳斷層,由於台北都會區本身地形及地質條件的影響,地震時造成的地面震動特性會造成局部放大的效應(盆地效應),使得地面震動加劇,造成特定建築物的破壞。此外,地震時可能產生的土壤液化現象,也是造成建築結構損害的主要原因之一。吳俊鴻指出,台北市仍有許多老舊社區及建築物,專家預測若發生地震、產生土壤液化現象,這些老舊建築可能都有倒塌之虞。此外,地震也可能衍生像瓦斯(管線)爆炸、火災延燒...等更可怕的複合性災害。

二、短時強降雨引發的水土災害
台北市環境地質條件並不佳,除了淡水河系的主要河川如:基隆河、新店溪、景美溪、大漢溪等貫穿外,坡地面積佔比高達55%。受到內外水交叉影響,加上坡地及平地高度開發利用,潛在水土災害問題愈趨嚴重。若遇短時強降雨天候,地面逕流係數增加,在特定地區將會有較高的災害潛勢。

三、特殊公共場域的防災挑戰為因應地狹人稠的各種需求,台北市建造了各式各樣先進、機能性的特殊/複合式建築,包括:曾是全球最高的101大樓、四通八達的捷運系統、三鐵共構車站、複合式地下街...等,在這些場合往來的人群非常多,一旦發生如火災、重大天災及人為意外事故,若防災機制沒有順利啟動,後果往往難以想像。

面對上述隱患,持續建立完善的災害監測、預警與應變系統,以災害預警作業來爭取避難疏散以及各項應變作業的時間,一直是臺北市防災工作的重點。其中包括了:化被動救災為主動防災、建立專家團隊、制定預防/緊急應變流程、建立EOC(災害應變中心) 24小時開設機制、開發地圖化資訊系統及行動防災與勘災APP、推動社區自主防災意識及各項訓練?等,皆期望透過積極防制及結合市民力量建構一個完善的預警及應變系統。

建立「全災害」災害防救管理體系

2014年12月25日挾著超高選票及人氣的新科台北市長柯文哲正式就任,上任以來多項新政及雷厲風行作法均讓台北市民甚或全國民眾耳目一新。而市長柯文哲對台北市災害防救議題相當關注,已指示將綜合美、日災害防救經驗模式,檢討台北市現行災害防救體系現況,以建立「全災害」的災害防救管理體系。據了解,推動方式包括:
1. 重新檢討各類災害標準作業程序, 採用「全災害」應變模式,確保所有應變相關工作都有人負責及執行,改善並強化內部應變協調作業流程。
2. 參考美國聯邦緊急事故應變總署(FEMA)之緊急事件管理學院(Emergency Management Institute,EMI),定期辦理市府機關首長、單位主管及承辦人災害防救訓練,逐步實施統一教育訓練及認證制度。
3. 定期遴選年紀輕及具發展潛力人員,赴國外學習災害防救管理專業能力。目前台北市消防局已遴選5名人員,將於今、明兩年分批赴美國EMI進行為期半年的災害管理體系、應變處理、跨部門溝通協調與整合等相關訓練課程,以及FEMA地區分區辦公室與州政府之實務訓練,並列為市府規劃災害防救體系與機制之種子(人員。
4. 建立全災害(All Hazard)之災害防救體系架構,參照美國事件指揮系統發展適用於臺北市之指揮系統,並充分進行訓練,使災害應變工作得以以有效執行。
5. 建立災害現場前進指揮所啟動時機、開設地點、任務分工、權責所屬等作業事項之標準作業規定, 參考美國災害管理系統之ESF(Emergency Support Function)模組,以災害類型模組方式進駐,統一救災程序與權責所屬認定。

台北市已建議中央修訂「災害防救法」,參照美國全災害(All Hazard)管理模式與緊急應變階段,採災害後果明定主責單位及配合單位之緊急支援功能,俾利中央至地方防救體系皆可使用同一套緊急應變管理模式互相協調配合。

挑戰:如何串起資訊,建立統一決策構面?

目前資通訊科技進展速度一日千里,城市的災害防救勢必結合各項資通訊及智慧科技的運用才能掌握先機、發揮加乘效果。台北市一直走在「智慧城市」發展的前沿,對此發展亦相對成熟。據了解,目前已經完成及正在進行的包括:
1. 建立災害防救資訊系統整合平台:運用先進科技概念— 防災格網(grid computing),有效應用雲端計算功能,將分散的計算能量、資料庫、軟體、儀器設施以及專業人才等各項資源,透過超大頻寬的網路加以整合,建立一個安全、穩定,且容易使用之平台環境,以平台共享方式提供災害現場、災害應變中心及各防救災單位可相互連結、分享之資訊共同平台。
2. 建立大規模災害訊息廣播平台:依國外災情資訊網絡的發展經驗,及因應複合性大規模災害所需,建立多元災情預警資訊發布媒介與管道,迅速將災情預警資訊提供給民眾與災害防救相關單位,協助社區與民眾及早備災與離災。特別是社群網絡媒體、手機簡訊,並尋求跨機關的協調與整合。
3. 即時獲取災害訊息:台北市在因應颱風、水災等天然災害而開設災害應變中心時,防災資訊網將即時通報各項資訊,且提供APP讓市民利用智慧手機就可掌握即時天氣資訊,更可第一手查詢停班停課資訊、交通路況、土石流潛勢溪流監控影像及防災公園等緊急避難資訊,未來亦可即時查詢所在地附近災情,達到即早離災避災之目標。
4. 建立公開資料平台落實資訊分享:北市府為推動開放政府(OpenGovernment)之資料開放政策,整合各局處開放資料於單一入口網站,供市民瀏覽及程式開發者加值應用。目前資料目錄包含192項以上資料集,並提供線上預覽、檔案下載及API介接等多種服務模式,格式多元且隨時更新。希望藉此帶動民間創新資訊加值服務,創造民眾、政府、業界三贏局面。

放眼未來,台北市將如何“精進”以整個城市的高效及安全?台北市資訊局局長李維斌語重心長地表示:台北市多年來因應不同局處業務建了許多防災資訊系統,每個系統都很好、各項預測也都很準,但各系統是串不起來的。若是這些獨立系統無法整合起來,在最短時間內給決策者一個視覺式(vision)、最清楚完整的資訊,往往就失了先機。以今年2月復興航空墜機事件為例,北市府團隊以LINE溝通,反應已算非常快了。但如果有一個整合系統告訴市長,目前遇難人員狀況、哪裡有潛水衣、大型起吊及破壞機具?等物資及數量,也就無需用LINE問了。因此,「現在最大的問題是:怎麼把資訊串起來?讓大家可以一次看到整個資訊構面,我們才有辦法提供真正安全。而這也是最困難的!」目前李維斌已積極主動接洽各災害防救單位,第一階段希望儘快把上層的需求結構(framework)建立出來,持續完善。

民安1號演習創三先例

據了解,台北市近10年來並無太大規模的天然災害發生,然而包括消防局在內的相關災害防救單位並未掉以輕心,除了每半年輔導企業及社區自主防災(優良者給予安全標章),平時亦勤於多加演練。以4月28日舉辦的104年全民防衛動員暨災害防救(民安1號)演習為例,全天包含了兵棋推演、軍民聯合防空「萬安38號」演習及實兵演練,且市長柯文哲全程主持,顯見對其重視程度。

這次演習採「複合性」情境規劃,假定大台北地區發生芮氏規模7.5,震源深度80公里之隱沒帶強烈地震,台北市各區震度達5級以上,大安、信義及文山區接近震度6級,造成許多房屋倒塌及人員受困等災情。演習過程除將瓦斯氣爆災害納入演練外,台北市政府亦開創了3個先例:
(1)邀請日本東京消防廳搜救隊來台參演;(2)DMAT災難醫療救護隊首次參演;(3)將運動中心作為收容安置演練場所。
演習著重區域型聯合救災及疏散撤離收容安置,並強調真實操作,過程緊密、完整。整個實兵演練過程亦同步於台北市防災資訊網實況轉播。
市長柯文哲於演習結束後致詞表示,當天的實兵演練,光是北市府就投入約1300人次,車輛約160輛次,直昇機二架次,軍方共動員164人,裝甲機具16類80件。他高度肯定此次演習所有參演人員的付出和努力,直言這是一場相當成功的演練。

我們也期望,在新的台北市政府團隊及全體市民的努力下,能讓「首都」當仁不讓地成為城市風險管理的「首善」之都!

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